朝鮮半島風雲依舊詭譎

來源：《海峽評論》226期-2009年10月號
作者：李明 / 國立政治大學外交系教授

一、前　言

韓戰結束以來，朝鮮半島常是國際安全的熱點，韓戰當時的交戰各方僅簽訂停戰協定，而非戰後和約，南北韓的對抗迄未從體制上根除，兩韓在多年的不信任氛圍下，時出現緊張局勢。半島形同東亞火藥庫，倘兩韓爆發嚴重衝突，無疑將使周邊國家一同捲入。金大中總統時代，兩韓關係曾有好轉，歸因於金大中所推動的「陽光政策」，他執意從民族主義立場改善兩韓關係，曾對經濟破敗的北韓盡力捐輸，2000年6月金大中訪問北韓，曾為兩韓和解創造高峰。繼之而起的盧武鉉採行與金大中精神一貫的「和平與繁榮政策」，寄望開拓兩韓和解新局，惟2002年10月開始的第二次核武危機打亂了和解的棋局。直至今日，兩韓的分合衝突，皆與北韓核武議題有關。2003年8月開鑼的六方會談，經由美國、中國、俄國、日本等國的參與，歷盡艱辛召開的和平對話也曾讓世人覺得和解趨近，惟六方會談在2008年第六輪會談結束後，由於北韓堅持的不放棄核武心態使談判無以為繼。兩韓的互動，實際上牽涉著國際角力，美國、日本與中國、俄國的態度的不同調，提供北韓趁虛迂迴的空間，使北韓核武問題始終難解。北韓最終選擇退出六方會談，有謂六方會談似已壽終正寢，強烈的猜忌與不信任，使朝鮮半島的對抗回到原點。北韓的冒險政策，仍舊顯示北韓在朝鮮半島情勢總是發揮主動，使其他各方疲於應付。雖然如此，朝鮮半島最近出現的緊中有鬆的發展，使該地的形勢更充滿戲劇性，頗值審慎關注。

二、朝鮮半島緊張情勢大要

2006年10月北韓宣布引爆了一枚核子裝置，隨之也引爆朝鮮半島緊張與敵對情緒，聯合國曾以1718號決議對北韓施加制裁。今年3月17日，北韓又以「非法入侵邊境」為名，逮捕了兩名美國女記者。4月5日北韓以發射「人造衛星」為名出奇招，外界認係大浦洞二號長程飛彈。在這場神經戰當中，北韓像是神鬼戰士、揮舞著核武與飛彈，對周邊國家示威，並警告「任何制裁將被視為戰爭，也將引起北韓的激烈回應」，它和對手似已到了攤牌的臨界點，繃緊了周邊國家的神經。

就在5月25日，北韓爆破了三年內的第二顆核子裝置，次日聯合國安理會以主席聲明的方式譴責北韓，指稱平壤違反了安理會1718號決議，再度惹起北韓的新仇舊恨。1718號決議是安理會針對2006年10月9日北韓首次核子試爆之後的決議，其內容雖譴責北韓、禁止他國出售北韓先進技術與核子原料、並要求北韓重回六方會談等，但都收效不大，即使是禁止北韓獲得奢侈品輸入也形同具文。換言之，1718號決議對北韓而言並無實質的嚇阻功效，更令北韓肆無忌憚。

繼之5月25至26兩天內，北韓發射了共五枚短程火箭。當南韓在5月26日宣布將全面加入美國所主導的「防範核子擴散安全倡議」，北韓即在次日宣稱半島已恢復戰爭狀態，平壤將「不再遵行1953年簽訂的停戰協定」。又稱它將「不保證南韓、美國以及商船通過西海（黃海）時的安全」，至此兩韓關係雪上加霜。

為此不但南韓提高了陸空警戒，由於北韓聲稱不承認劃分兩韓海域的「北方限制線」，西海海域成為最有可能引爆海上衝突的地區。影響所及，南韓航空器無法飛越北韓領空，商船航運受到連累、漁船無法作業，連中國也同受威脅。

就在安理會考量是否針對北韓做新一輪譴責決議時，北韓在5月29日再度發射一枚火箭，亦即一週之內的第六枚火箭，北韓的訊息極明顯：金正日樂於運用「戰爭邊緣」策略以逼迫美國讓步。

北韓大動作頻繁的原因，大致有如下幾點。北韓最近拉大與聯合國和美國對抗的張力，平壤領導人真正想要的是，美國早些恢復經濟援助、停止經濟制裁、早些與北韓建立外交關係。但這次北韓遇見了歐巴馬上台，歐氏顯然不願在此剛上台之際對北韓妥協，北韓選在這時做出大動作，似乎平壤並不在乎美國的反應，對美國壓力的增強，在於擾亂美國的決策，轉而對北韓有利。北韓的「舞劍」大動作，較可能的解釋，仍是「志在美國」。

其次，是希望藉外界對平壤的壓力、以及安理會的屢次制裁，鞏固金正日的統治，以及挑起北韓對美國與聯合國制裁的不滿，加大刺激北韓民族主義，作為內部控制的良方。繼則輔以「先軍政治（軍事第一）」的教條，阻絕外國勢力的干涉，包括中共要求北韓改革開放及對北韓世襲式接班的不滿。

第三，北韓正為金正日接班預作安排，金正日覺得外界的質疑對他的世襲統治威脅甚大。國際媒體透露，金正日的第三子金正雲明顯被安排在接班的位置。以金正雲二十七歲的年齡，欠缺勞動黨內歷練以及與軍隊的熟悉度。外界有學者認為金正日應是以發展核武回應軍方的熱望，表示對北韓軍方的強力支持，顯示即使與國外勢力尖銳對抗也在所不惜，換取軍方對金正日傳位於子的支持、保證金正雲的安全出線，因此內部政治應該是主要的考量。

北韓更深遂的計謀，為想藉由核武試爆，逼迫世界接受其為核武國家的「既成事實」。過渡到此一既成事實，常需要經過一段時間的「陣痛」，包括聯合國以及核子俱樂部強權的阻撓，但既成事實一旦確立，北韓即可正常進行核武試爆，無須憂慮再遭受安理會制裁。北韓相信，1998年印度與巴基斯坦相繼試爆核武成功，當時國際社會對這兩國也曾施行制裁，惟印巴兩國挺住了，事過境遷大家也終於不得不接受他們為事實核武國家。不過美國尤其不同意北韓的如意算盤，美國更擔心的是一旦接受北韓核武國家地位，平壤對外銷售核武科技將成為世界夢魘。這是美國目前不理會北韓要求、堅持強力制裁的關鍵。

三、敵意的緩解跡象

北韓在6月12日將被拘留的兩名美國女記者李麗娜與凌志美重判12年的勞動改造，北韓執行判決的前夕，美國以人道考量，前總統柯林頓出面親赴北韓營救。事實上女記者被判刑的事件是一個人質危機，考驗著歐巴馬政府的外交能力，也考驗著北韓逮捕入侵者的主權宣示是否受到挑戰，雙方都認為決不能失分，但也不能放任至無法收拾，他們必須找出一個解決危機的下台階。柯林頓的旋風式到訪，終於在8月5日拔除了引信，將兩名記者安全帶回美國。

柯林頓過去即曾與北韓有交手經驗。北韓在1993年宣布退出原子能總署，是為了發展核武器，直接挑戰反擴散體制。小柯派遣前總統卡特在 1994年6月16日以「私人身分」拜會金日成，勸其遵守國際體制，並許以美國的讓步。當年7月金日成去世，柯林頓也不忘去電弔唁，金正日終於當年10月與美國簽訂日內瓦核子框架協議，解決第一次朝核危機。也是在柯林頓時期，國務卿阿布萊特在2000年10月出訪平壤商討核武與飛彈議題。針對這次事件，美國曾提出幾個其他人選，北韓惟仍中意柯林頓作為美國的對口。柯林頓的妻子現在且為國務卿，北韓將球做給柯林頓，相信北韓有改善與希拉蕊關係的考量。

值得注意的是，希拉蕊國務卿支持柯林頓的行動，也完全掌握夫婿的角色功能，歐巴馬更知道柯林頓此行的意義，遠遠超過只是去救人。柯林頓向北韓表示了「歉意」，北韓也特許「寬恕」給予二人「特赦」，雙方以各退讓一步，且各有所得，北韓期待兩國關係藉此改善，或可向美國試探在六方會談之外，另開雙邊會談的可能性。北韓倘若表明重回六方會談，美國將不排除在適當時機，加開雙邊會談以為補充。不過若要讓平壤確實履行棄核諾言，少不了美國還需考慮付出多少代價，過去的經驗也證明促使北韓棄核的困難。終於美國與北韓的緊繃關係有了緩解。

南韓早在金大中時代即興建北韓境內開城工業區，希望藉此帶動北韓的經濟發展，李明博總統接事之後，兩韓關係結束過去十年蜜月，重回對抗氣氛，開城工業區的南韓官員及業者屢被驅逐，邊界也輒遭關閉。現代公司在兩韓關係改善道路上經常做為先鋒，先前有金剛山旅遊計畫，為現代公司推動，開城工業區也有現代公司的積極參與。去年7月曾發生南韓女觀光客在金剛山旅遊遭北韓士兵射殺事件。近期則現代公司一名員工因為批評北韓遭到逮捕，現代集團會長玄貞恩為此親赴北韓，會見了金正日，與北韓達成五點協議，包括今年10月中秋節恢復舉辦離散家庭團員活動、重新開放到北韓旅遊等，相信北韓適時地釋出訊息，欲降低緊張並且進一步拉攏南韓與美國。

南韓前總統金大中在8月18日過世，由於金大中曾經推動陽光政策，北韓特別派遣勞動黨中央委員會書記金基南為首的弔唁團赴首爾致意。8 月22日南韓統一部長玄仁澤與北韓弔唁團成員之一的勞動黨統一戰線部長金養健舉行會談，這是兩年以來主管朝鮮半島關係的兩國部長的首度會晤，他們的會晤顯示雙方氣氛已有好轉。接著李明博也在23日接見北韓特使團，金養健則信誓旦旦提及他們一行的任務即是「改善南北（韓）關係，希望與南韓開誠布公地討論所有的問題」。據南韓MBC電視台的報導，金正日帶來給李明博的信息是，「南北韓關係可重頭開始」，李明博則也歡迎這樣的論調。兩韓關係似有春暖花開之兆。

四、前瞻兩韓關係

兩韓關係複雜多變，北韓的核子研發實為首要關鍵因素，北韓倘若認真棄核，包含中國在內的東北亞各國，將可大大鬆一口氣。以日本來說，將可避免北韓以核武器與發射飛彈壓迫日本。日本倘若深受北韓刺激，將不可避免地修正其國防計畫，朝向加強與美國合作、增購先進武器，甚至修改和平憲法，考慮對外出兵。如此則對中國也不利，因此從中國角度而言，也渴望北韓的自我節制與最終走向棄核。北韓如繼續在棄核問題上閃爍，南韓將同受威脅，這是李明博政府不得不改採和美日加強聯盟的緣由。

以北韓立場言，核武器是拒斥南韓終極統一的利器，同時也是嚇阻美國武力攻擊的憑籍、甚至是抵禦中國對北韓壓迫的工具，因此北韓還是不會對此鬆口，加以金正日在進行接班安排時，必須尊重軍方的意願，以換取軍方對金正雲繼承大位的支持。因此在核武議題上，金氏父子有如被軍方挾持，籌碼極為有限。核武議題是一個「零合遊戲」，北韓面對強敵，北韓棄核之後，無以獲得安全，也是北韓所不得不然。北韓無法動用核武，因此動輒以發射飛彈作為獲取政治利益的工具，這是朝鮮半島不穩定的癥結。

最近的幾次兩韓敵對降溫的情勢，看來是有益於兩韓關係暫時走向緩和，有利於雙方關係的重新開始。從現代公司員工、美國記者先後被釋放，可以看出北韓需要更友善的國際空間，解除長期的對抗和孤立。李明博在上任18個月之後，也急於從僵持的關係裡跳脫出來。北韓派團弔唁金大中，是一個試探，南韓也考量善意回應。因此北韓做出的「葬禮外交」，可望恢復兩韓中斷已久的對話，為和平帶來一絲絲的曙光。只是這樣的曙光非常微弱，一不小心會被澆熄。特別是金貞恩與金正日所達成的各項協議，是否能順利施行，是觀察兩韓未來互動的重要介面。